Коментар на: Основателен ли е иск по ЗОДОВ при накърняване на „оправданите правни очаквания“ на ищеца?
автор: Петър Тодев
Наскоро попаднах на тази статия в сайта „адвокати.net“ която провокира интереса ми и реших да проверя изложеното в нея. Основен фокус се поставя върху възможността да се търси отговорност за претърпени имуществени и неимуществени вреди настъпили в резултат от законодателни промени, извършени в нарушение на основни принципи на правото на Европейския съюз като принципa на защита на оправданите правни очаквания.
Още с увода на статията се поставя следният въпрос:
Може ли да бъде ангажирана отговорност на държавата по ЗОДОВ, ако с определени действия, а именно с промяната на закон, Държавата е накърнила оправданите правни очаквания на субекта на променената законова норма? Следва ли въпросният закон да бъде отменен като противоконституционен, за да могат засегнатите правни субекти да предявят претенции за щети?
ЗИДЗОДОВ от 2019г.
През 2019 година българският законодател прие Закон за изменение и допълнение на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗИДЗОДОВ) и въведе правила за разглеждане на искове срещу държавата за вреди от нарушение на правото на Европейския съюз. В своята дългогодишна практика Съдът на Европейския съюз многократно е изследвал подобни нарушения. Още преди да влезе в сила ЗИДЗОДОВ, Съдът на ЕС в Решения по делата С-6/90 и С-9/90, С-46/93 и С-48/93 е имал възможността да дефинира фактическия състав на безвиновната отговорност уредена в сегашния чл. 2в ЗОДОВ:
- нарушената правна норма да предоставя права на частноправните субекти;
- нарушението да е достатъчно съществено и
- да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната вреда.
Изведеният от практиката на Съда на ЕС фактически състав не съдържа изискване актът, с който се нарушават права на частноправни субекти, да е обявен за противоконституционен. Частноправни субекти могат да търсят зашита на своите права и законни интереси дори когато нормативният акт е все още в сила. В такъв случай възможно ли е нарушения на основни принципи на правото на Европейския съюз от страна на български законодателен орган да представляват съществени нарушения по смисъла на чл. 2в ЗОДОВ и да изпълнят фактическия състав.
Основни правни принципи
За да дадем отговор на този въпрос, на първо място ще разгледаме същността на правните принципи. В своята практика Съдът на Европейския съюз еднозначно приема, че правните принципи са част от източниците на правото на Европейския съюз и на националните законодателства. Те представляват основни ръководни начала, които служат за:
- попълване на празноти в правото,
- подпомагат тълкувателната дейност на съдиите и
- служат като ориентири и основни правила в нормотворческия процес.
Нормативните актове, които европейските и националните органи приемат, трябва да са в унисон с установените от правните принципи постулати. Когато липсва правна уредба, европейските и националните съдии следва да решават правни спорове уповавайки се на правните принципи. Съдът нееднократно е имал възможността да формулира и изведе тези основни принципи. Част от тях са:
- Принцип на правната сигурност ,
- Принцип на зашита на оправданите правни очаквания,
- Забрана на дискриминацията,
- Принцип на институционален баланс,
- Принцип на законността.
Принципите за оправданите правни очаквания и на правна сигурност в практиката на Съда на Европейския съюз
Разгледаните в статията принципи на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност са ясно дефинирани в практиката на Съда на Европейския съюз. Съгласно тази практика, принципът на защита на оправданите правни очаквания представлява общ принцип на правото на Съюза. Всъщност този принцип е признат последователно в правния ред на Съюза от съдебната практика, която го е прогласила като „висша правна норма“ за защита на частноправните субекти (решение от 14 май 1975 г., CNTA/Комисия, 74/74, EU:C:1975:59, т. 44), „основен принцип на Общността“ (решение от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C 17/03, EU:C:2005:362, т. 73) или още „общ принцип“ (решение от 4 октомври 2001 г., Италия/Комисия, C 403/99, EU:C:2001:507, т. 35).
Той е считан за корелативно свързан с принципа на правна сигурност, който изисква законодателството на Съюза да бъде ясно и неговото прилагане да бъде предвидимо за правните субекти. Това означава, че неговата цел е при изменение на правната норма, да се гарантира закрилата на законосъобразно придобитите конкретно от едно или повече физически или юридически лица правни положения.
Закон с обратно действие?
Възможно ли е национален законодателен орган да приема нормативни актове с обратно действие? Представлява ли това нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания?
Обратното действие на законите не е забранено от закона, но то се прилага винаги по изключение. Съдът на Европейския съюз е имал възможност да разгледа подобен казус по Дело C-362/12 от 12.12.2013 г.. Предмет на делото е преюдициално запитване отправено от Върховния съд на Обединеното кралство. Целта на преюдициалното запитване е да се получи отговор на въпроса може ли национално законодателство да намали без предупреждение или да отмени с обратна сила по – благоприятно положение на данъчнозадължено лице, което има право на два отделни иска за възстановяване на данък, начислен в нарушение на правото на Европейския съюз. Съдът е категоричен. Принципите на ефективност, правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания не допускат национално законодателство да намалява без предупреждение и с обратна сила по – благоприятното положение на данъчнозадълженото лице.
Промените в Закона за българското гражданство – обратно действие с български привкус
Именно в тази връзка поставяме въпроса налице ли е нарушение на правото на Европейския съюз от приемането на Закона за изменение на Закона за българско гражданство (ЗИЗБГ). В ЗИЗБГ съгласно § 7. от ПЗ разпоредби неприключените до влизането в сила на ЗИЗБГ производства по старите членове 12а и 14а от ЗБГ се прекратяват. Българският законодател пререшава с обратна сила правоотношения, като по този начин лишава всички чужденци, които вече са изпълнили сложния фактически състав на правото на придобиване на българско гражданство по натурализация чрез инвестиция и очакват решение от компетентните органи, от възможността да придобият българско гражданство. Всички извършени до този момент правни дейстия, всички осъществени юридически факти в правния мир се превръщат в правно нищо.
Оперативна самостоятелност?
В статията публикувана в адвокати.net се повдига интересен въпрос. Длъжни ли са органите ангажирани в производството по предоставяне на българско гражданство да предоставят такова, ако са изпълнени всички изисквания на закона. Действат ли органите в тези производства в условията на обвързана компетентност или крайният резултат е предоставен на тях в условията на оперативна самостоятелност? Обвързва ли инвестицията държавата и с какво конкретно задължение?
Считам, че отговорите на тези въпроси трябва да се основават на по – подробен анализ и следва да бъдат тема на последваща статия. В тази статия следва да се обърне внимание и на аналогията с граждански договор в цитираната статия.
Оправдано ли е изключението?
Като заключение може да посочим, че закони с обратно действие следва да се приемат по изключение и винаги целесъобразно. Конкретният казус с изменението на ЗБГ от на 47-oто Народно събрание, несъмнено поражда притеснения. Прави впечатление и липсата на по – дълъг от типичния 3-дневен гратисен период (vacatio legis), след който ЗИДЗОДОВ да влезе в сила с оглед продължителността на производствата по придобиване на българско гражданство регламентирани в ЗБГ. Статията повдига сериозни въпроси във връзка с нормотворческата дейност и как тя може да рефлектира върху обществените отношения. Подкрепяме становището, че подобни изменения на българското законодателство може да са основателни причини за завеждането на иск по чл. 2в от ЗОДОВ и може да се считат като съществени нарушения на Европейското законодателство, в частност нарушение на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания. Подобни промени несъмнено следва да се извършват в съответствие с основните принципи на правото на Европейския съюз.