Нарушени ли са Конституцията на Република България и европейското Законодателство?

нова сграда на Парламента в София

Цел на анализа

В тази статия ще анализираме дали българското законодателство противоречи на европейското и на Конституцията на Република България. Обект на анализа ще са правата за пребиваване в България на чужденци – членове на семейства на български граждани и на граждани на ЕС. Крайната цел е да преценим дали в националното ни законодателство има дискриминационни норми по отношение на българските граждани спрямо гражданите на другите страни-членки. И най-вече дали такива дискриминационни норми противоречат на европейското законодателство и на Конституцията на България.

Eleanor V. E. Sharpston, генерален адвокат на Съда на Европейския съюз (СЕС)
Eleanor V. E. Sharpston, генерален адвокат на Съда на Европейския съюз (СЕС)
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ Г‑ЖА Е. SHARPSTON представено на 12 декември 2013 година – Дело C‑456/12

Любопитно е защо държавите членки биха искали по този начин да третират по-неблагоприятно собствените си граждани от останалите граждани на ЕС (които е напълно възможно да се намират в идентично или сходно положение, освен по отношение на гражданството си). Факт е, че като отказва да предостави право на пребиваване, такава държава членка рискува фактически да „експулсира“ собствените си граждани, принуждавайки ги или да се преместят в друга държава членка, където правото на ЕС ще гарантира възможността им да пребивават с членовете на семействата си, или дори да напуснат Европейския съюз като цяло. Подобна мярка не е в съответствие със солидарността, която се предполага, че е в основата на отношенията между държава членка и нейните собствени граждани. Тя е трудно съвместима и с принципа на лоялно сътрудничество, който според мен се прилага между държавите членки по същия начин както между тях и Съюза.“

За да докажем правно недопустими колизии в националното ни законодателство с това на ЕС и на Конституцията на България ще трябва да отговорим обосновано и утвърдително на всички от следните три въпроса:

  1. Съществува ли дискриминация по отношение на правата за пребиваване в България на чужденците от трети страни – членове на семейства на българи спрямо чужденците от трети страни – членове на семейства на граждани от други страни членки на ЕС?
  2. Явява ли се дискриминация по точка 1, също така и дискриминация на правата на българските граждани спрямо другите граждани на ЕС?
  3. Противоречи ли на българската Конституция и/или на законодателството на ЕС, българските граждани да имат по-малко права на територията на България от гражданите на другите страни-членки (обратна дискриминация)?

Дискриминирани ли са чужденците от трети страни, членове на семейства на българи, спрямо членовете на семейства на граждани от други страни на ЕС

За да отговорим на въпросите от този раздел ще разгледаме разпоредбите на ЗАКОНА ЗА ЧУЖДЕНЦИТЕ В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ (ЗЧРБ) и ЗАКОНА ЗА ВЛИЗАНЕТО, ПРЕБИВАВАНЕТО И НАПУСКАНЕТО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ НА ГРАЖДАНИТЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ И ЧЛЕНОВЕТЕ НА ТЕХНИТЕ СЕМЕЙСТВА (ЗВПНРБГЕСЧТС).

Проблемът, както ще видим по-долу, е че ЗВПНРБГЕСЧТС транспонира разпоредбите на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, която директива дава широки права на членовете на семейства на граждани на ЕС. За съжаление обаче, чл.3, т.1 от директивата определя, че тя се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава–членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства. По този начин членовете на семейства на български граждани остават извън обхвата на ЗВПНРБГЕСЧТС и биват третирани съгласно разпоредбите на ЗЧРБ.

Смятаме, че българският законодател е трябвало своевременно да дефинира правата на членовете на семейства на български граждани в ЗЧРБ да бъдат не по-малки от тези на членовете на семейства на граждани от ЕС в ЗВПНРБГЕСЧТС. Алтернативен подход би бил, членовете на семейства на български граждани също да бъдат включени в обхвата на ЗВПНРБГЕСЧТС.

Това не би довело до колизия с Директива 2004/38/ЕО, тъй като тя постановява изключително права, а не ограничения.

Право на влизане и пребиваване в България – виза

Нека разгледаме следния пример:

Акил и Латиф са граждани на Пакистан. Акил е женен за Гергана (българка), а Латиф за Шарлот (французойка). И двамата желаят да се присъединят към съпругите си и да живеят в България (съпругите и на двамата са установени в България). Имат ли те еднакви права съгласно българското законодателство?

Акил и Гергана

По пътя на житейската логика можем да предположим, че Акил и Гергана ще имат по лесна задача от Латиф и Шарлот. Все пак Гергана има българско гражданство и за нея би трябвало процедурите по оформянето на документите на съпруга и Акил за пребиваване в България да са по-лесни, отколкото за французойката Шарлот. Може обаче и да се възрази, не без право, че правата на гражданите на ЕС би трябвало да са еднакви, така че процедурите и за двете двойки трябва да бъдат идентични. Нека да видим.


Акил и Гергана – ЗЧРБ

Условията и реда, при които Акил може да влиза и пребивава в България са определени в ЗЧРБ, тъй като Акил е съпруг на българка, която не е упражнила правото си на свободно движение в ЕС (най-общо казано живее в България). Съгласно чл.1, ал.2, законът се прилага по отношение на членовете на семейството на български гражданин, които не са граждани на държава – членка на Европейския съюз.

Латиф и Шарлот – ЗВПНРБГЕСЧТС

Правата на Латиф са регламентирани в ЗВПНРБГЕСЧТС, тъй като той е съпруг на французойка. Чл.1, ал.1 от закона гласи, че той определя условията и реда за влизане, пребиваване и напускане на Република България на гражданите на Европейския съюз и на членовете на техните семейства, както и на членовете на семейството на български гражданин, които са граждани на Европейския съюз и са упражнили правото си на свободно движение.

Член на семейството на български гражданин – виза, документи, кандидатстване в собствената си държава и продължително чакане

За да получи разрешение за продължително пребиваване в България, съгласно чл.24, ал.1 от ЗЧРБ, Акил трябва първо да получи виза по чл.15 (виза Д) от същия закон. Дори ако той беше гражданин на друга държава, с която България има безвизов режим (напр. САЩ, Канада), той отново ще трябва предварително да получи виза Д за да може да се присъедини към съпругата си в България. За получаване на визата, Акил ще трябва лично да се кандидатства в посолството ни в Пакистан, да представи ред документи и да изчака немалък срок докато визата му бъде издадена. През това време, той е лишен от възможността да бъде със съпругата си в България.

Член на семейството на гражданин от ЕС (но не българин) – опростена визова процедура, влизане в България без предварително получена виза и дори без такава

Не така стоят нещата с Латиф обаче. Съгласно чл.4, ал.2 от ЗВПНРБГЕСЧТС, член на семейството на гражданин на ЕС, който не е гражданин на ЕС влиза на територията на Република България с валиден паспорт и виза, когато такава се изисква… С други думи Латиф може да влезе в България с каквато и да било виза, например виза за краткосрочно пребиваване, шенгенска виза и др. Режимът за получаване на тези визи (например за краткосрочно пребиваване) е значително по-облекчен от режима за получаване на виза Д, каквато е задължен да получи Акил. Нещо повече, ако Латиф бе гражданин на държава, с която България има установен безвизов режим, той няма необходимост от никаква виза за да се присъедини към Шарлот в България.

Но това не е всичко. Съгласно чл.4, ал.5 от ЗВПНРБГЕСЧТС, на член на семейството на гражданин на ЕС, който не е гражданин на Европейския съюз (Латиф), няма документите по ал. 1 и 2 (виза), преди да се предприемат действия по недопускане, му се предоставя възможност да получи необходимите документи (виза). С други думи Латиф може да посети България, в качеството си на съпруг на Шарлот, въобще без да получи предварително виза за България. Такава ще му бъде издадена на граничния пункт, веднага и безплатно, стига да докаже, че е член на семейството на гражданин на ЕС.

А какво ако Акил и Гергана, както и Латиф и Шарлот са се запознали и се намират понастоящем в България?

В този случай несправедливото и дискриминационно отношение по отношение на Акил е дори още по-видимо. В тази хипотеза, Акил ще бъде принуден да пътува обратно до родината си Пакистан, където ще трябва да премине през тромавата процедура по получаване на виза Д. Латиф и Шарлот обаче нямат такива проблеми. Те ще могат да оформят всички необходими документи за Латиф (по изключително опростена процедура) без той да напуска пределите на България, съгласно разпоредбите на ЗВПНРБГЕСЧТС.

Член на семейство на български гражданин и член на семейство на гражданин на ЕС – две съвсем различни понятия

Нека вземем и друг пример за да онагледим поредния парадокс:

Мария и Анна са гражданки на Руската Федерация. И двете живеят в Дубай (ОАЕ) на семейни начала съответно с Иван (български гражданин) и Андреас (гражданин на Швеция). Двойките нямат сключен граждански брак и след изтичането на срока на трудовите договори на Иван и Андреас, те решават да се преместят да живеят в България. Какви са възможностите пред двете двойки?

член на семейство на българин

Също както и в предишния пример, правата на Мария са регламентирани в ЗЧРБ, като съпруга на български гражданин, а на Анна – в ЗВПНРБГЕСЧТС, като съпруга на гражданин на ЕС.

Мария и Иван (български гражданин) – ЗЧРБ

Съгласно чл.2, ал.6, т.1 от ЗЧРБ, „членове на семейството на български гражданин са лицата, които живеят с него в едно домакинство и са съпрузи„.

Или с други думи, Мария и Иван, според ЗЧРБ, не са семейство, защото нямат сключен брак. И съответно Мария няма да може да получи входна виза Д и право на пребиваване в България като член на семейство на български гражданин.

Анна и Андреас (гражданин на Швеция) – ЗВПНРБГЕСЧТС

Анна и Андреас обаче нямат подобни проблеми. Макар, че и те нямат сключен брак, според разпоредбите на ЗВПНРБГЕСЧТС, те са семейство, с всички произтичащи от това права за Анна.

Съгласно § 1 от допълнителните разпоредби на ЗВПНРБГЕСЧТС, „Член на семейството на гражданин на Европейския съюз е лице, с което гражданинът на Европейския съюз е сключил брак или има фактическо съжителство, удостоверено с официален документ, издаден от друга държава – членка на Европейския съюз, или други документи, удостоверяващи обстоятелствата относно фактическото им съжителство, с изключение на писмено изявление от лицето„.

Дискриминацията по отношение на чужденците (членове на семейство на български граждани) – крещящо несправедлива!

Както показахме по-горе, налице е очевидна правна дискриминация по отношение на тези чужденци от трети страни, които са сключили брак (или живеят на семейни начала) с българи. Ако партньорите на тези чужденци бяха не българи, а граждани на други страни от ЕС, те (чужденците от трети страни) щяха да имат значително повече права относно влизането и пребиваването си в България. Според нас това е правен абсурд, който следва да се коригира незабавно.

Дискриминирани ли са българските граждани в България спрямо другите граждани на ЕС

След като съпрузите на българските граждани са очевидно дискриминирани в България спрямо съпрузите на другите граждани на страни-членки, явява ли се това и дискриминация по отношение на българските граждани?

Право на семеен живот

Конституцията на Република България

Правото на семеен живот и защитата на децата са залегнали в разпоредбите на Конституцията на България, по конкретно в чл.14 и чл.32, ал.1. Почти идентични са и разпоредбите на Европейската конвенция за правата на човека.

Всеки има право на неприкосновеност на личния и семейния си живот, на жилището и на тайната на кореспонденцията.

Намесата на държавните власти в упражняването на това право е недопустима, освен в случаите, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната и обществената сигурност или на икономическото благосъстояние на страната, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защита на здравето и морала или на правата и свободите на другите.

Конвенция за защита правата на човека и основните свободи – чл.8

Практиката на Съда в Страсбург

Установената практика на Съда в Страсбург е в смисъл, че отделянето на лице от членовете на неговото семейство е допустимо единствено когато се установи, че то е „необходимо в едно демократично общество, тоест е обосновано от императивна обществена потребност, и по-специално е пропорционално на преследваната легитимна цел“ (ЕСПЧ, Решение по дело Mehemi с/у Франция от 26 септември 1997 г., § 34, Recueil des arrets et decisions 1997‑VI и Решение по дело Dalia с/у Франция от 19 февруари 1998 г., § 52, Recueil des arrets et decisions 1998‑I.).

Очевидно е, че дискриминирането на гражданите на трети страни – членове на семейства на български граждани, се явява и дискриминация спрямо българските граждани. Невъзможността, или затруднената процедура по получаване на входна виза или разрешително за пребиваване има пряк ефект върху семейния живот на българските граждани.

Обратната дискриминация – противоречи ли на Конституцията и законодателството на ЕС?

Обратната дискриминация според Конституцията на България

На първо място трябва да направим една важна уговорка. От гледна точка на конституционните текстове следва да изключим противопоставянето на понятията „права на човека“ и „права на гражданите“. Въпреки че това са две различни понятия, и правата на човека, както и правата на гражданите са права на личността.

Права на човека

Правата на човека са абсолютна ценност и право на всеки индивид. Те са производни от биологично-социалната природа на личността, която има определени и неотменими нужди и права. Тези нужди са формирани извън действията на политическата власт и съответното държавно устройство и не зависят от тях. Като естествено и екзистенциално присъщи на човека, тези нужди са неотменими. Правата на човека не изискват насрещна „престация“ от страна на индивида. Например, никой не е длъжен да прави нещо за да има право на живот. Дори противоправно поведение, например извършване на престъпление, не може да отмени правото на живот на индивида.

Всеки има право на живот. Посегателството върху човешкия живот се наказва като най-тежко престъпление.

Чл. 28 от Конституцията на Република България

Правата на човека имат универсален характер. Не могат да бъдат диференцирани права въз основа на гражданство, раса, пол, религия и др. Следва да направим известна уговорка все пак във връзка с биологичната природа на личността. Българската конституция не предвижда подобни норми, но например би могло да се дефинира като човешко право на жените да раждат. Аналогично право за мъжете би било безсмислено.

Права на гражданите

Правата на гражданите са основно (но не само) дефинирани в глава втора от Конституцията на България. Те са израз и битие на правата на човека, но имат по-особен, национално-характерен характер. Правата на гражданите не са създадени от държавата и именно поради тази причина, те са неотменяеми.

Основните права на гражданите са неотменими.

Чл. 57, ал.1 от Конституцията на Република България

Правилно е да разглеждаме правата на гражданите като първично право, а правата на човека, като израз на битие на правата на човека. Правата на гражданите обаче се се разграничават като резултат от определена национална конституционна система, в случая българската. Конституция ни (може да) дефинира права на гражданите, различни от тези според чужди конституционни системи. Това е напълно правилно, тъй като различните държавни устройства предопределят и различни права на гражданите.

Различни права на гражданите се определят и спрямо българи и чужденци съгласно Конституцията.

Права на българските граждани и права на чужденците според Конституцията

Гражданите на Република България, където и да се намират, имат всички права и задължения по тази Конституция.

Чл. 26, ал.1 от Конституцията на Република България

Всички български граждани черпят пълно и безусловно всички права произхождащи от българската Конституция. Чужденците се ползват само от определени права и задължения, но във всички случаи не повече отколкото българските граждани. Теоретично, макар че това не е така понастоящем, при определени условия, чужденците биха могли да имат равни права с българските граждани. В този случай обаче, и задълженията следва да са изравнени, което също не е така при сегашната правна уредба.

Чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права и задължения по тази Конституция с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство.

Чл. 26, ал.2 от Конституцията на Република България

Във всички случаи обаче, Конституцията на Република България не предвижда хипотеза, при която чужденците могат да имат повече права от българските граждани. Това става видно от разпоредбите на чл.26 от Конституцията.

Това е и напълно обосновано, тъй като правата на гражданите са в определена зависимост от социалното им поведение и задължения. Конституцията вменява определени задължения на българските граждани, които не са относими към чужденците, като например:

Защитата на отечеството е дълг и чест за всеки български гражданин. Измяната и предателството към отечеството са най-тежки престъпления и се наказват с цялата строгост на закона.

Чл. 59, ал.1 от Конституцията на Република България

Вменените по-голям кръг от задължения на българските граждани резултират и в повече (или поне не по-малко) права за тях.

Заключение

Очевидно е, че българските граждани, създали семейство с граждани от трети страни са дискриминирани спрямо останалите граждани на ЕС.

Според нас, такава обратна дискриминация противоречи на Конституцията на Република България. Съдилищата следва да не вземат предвид разпоредбите на ЗЧРБ, които дискриминират правата на гражданите на трети страни – членове на семейства на българи.

На европейско ниво, този проблем все още не е решен еднозначно. Ще приключим този материал с едно, според нас, изключително добро предложение на генералния адвокат г-жа E. Sharpston по делото на Gerardo Ruiz Zambrano срещу Office national de l’emploi (ONEM):

Според мен настоящата насока в разсъжденията на Съда крие значителни недостатъци. Ето защо съм убедена, че е настъпил моментът Съдът да бъде приканен да разгледа открито въпроса за обратната дискриминация. Доводите, които ще посоча, следват предложената от мен насока по дело Правителство на Communauté française и Gouvernement wallon/Gouvernement flamand; ще рискувам обаче да предложа — в специфичния контекст на делата, свързани с произтичащите от гражданство права по член 21 ДФЕС — критерии, които биха могли да се използват, за да се определи дали е възможно самостоятелно позоваване на член 18 ДФЕС, за да се противодейства на подобна дискриминация.

Вашият коментар

Вашият имейл адрес няма да бъде публикуван.